El desarrollo del territorio

Por José Osvaldo Scotton

-1. El territorio

El territorio se define como el ámbito espacial de un sistema de relaciones sociales particularizadas, se trata de una unidad espacial socioeconómica determinada; esto es, un espacio en el que convergen recursos y actores homogeneizados a partir de alguna relación estructurante o de ciertos atributos comunes, de manera tal que dicho espacio puede ser asumido como un unidad identitaria.(identidad común). En cada caso la política de desarrollo territorial es entonces la política diseñada y/o implementada para operar en este ámbito.

Se estructura como resultado de tres instancias presentadas simultáneamente: la espacial, porque debe existir una aglomeración espacial de la actividad de los agentes; la organizacional, que hace a la complementariedad de los medios, considerados como los activos de que disponen los distintos actores (empresas, asociaciones y cámaras, laboratorios, instituciones de capacitación, entidades civiles, juntas vecinales, etc.) y la identitaria o cultural (identidad cultural)

La instancia organizacional, primera condición de relación y cooperación posible, no es espontánea. Se necesita del actor público – no necesariamente gubernamental – para pasar de una red de cooperación potencial a una efectiva. En función de sus intereses directos, los distintos actores tienen tiempos diferenciados para llevar a cabo sus acciones, y el actor público es el encargado de armonizarlos a fin de hacerlos converger en un sendero común para obtener una red de cooperación efectiva (7)

Se trata de un sistema “vivo”, por lo tanto susceptible de experimentar transformaciones, de evolucionar a lo largo del tiempo. En los extremos, tales cambios pueden ser endógenos, engendrados por la inercia particular que determine el desarrollo del mismo, o exógenos, inducidos por algún elemento externo al sistema. Como se trata de un sistema abierto, las transformaciones que experimente serán una síntesis entre los estímulos que se deriven de su propio desarrollo y los estímulos externos que reciba. Por lo tanto, cualquier intervención política que pretenda generar una cooperación efectiva orientada hacia ciertas metas, debe considerar que los estímulos que se induzcan serán tamizados y decodificados por el sistema en cuestión. A tal efecto se interpreta, utiliza y opera con la información considerada relevante respecto del mismo que habitualmente circula interna y externamente al sistema, de acuerdo con el foco de emisión. Esto se desprende de la dimensión cultural (o identitaria), e implica que no existe un modelo único ni lineal de desarrollo.

El territorio puede tener distintos grados de agregación. Sin embargo, en cualesquiera de ellos se requiere una unidad política que determine su organización. Puede entonces ser local (municipio o comuna), provincial, o nacional. Pero un territorio también puede ser un espacio construido a partir de dos o más “Estados” que tengan la voluntad política de asociarse, en el marco de competencias concurrentes. Siempre que no se trate del caso extremo sujeto a un único Estado local, el territorio es una región, que puede ser internacional, interprovincial, intermunicipal o intercomunal. Aquí nos ocuparemos del desarrollo de los territorios comprendidos por un conjunto de ellos integrados como micro región(i)

Se identifica la “micro región” desde el enfoque epistemológico sistémico(v), que implica la articulación de las siguientes dimensiones, como representaciones de un mismo objeto real (9):

  • Sectores Temáticos: Social, Económico, Físico, Jurídico, Otros.
  • Estructuras Espaciales: articulaciones con las escalas Global, Regional, Local.
  • Tiempo: Pasado, Presente, Futuro.

Por lo tanto se considera que la micro región es una particular porción de la realidad sistémicamente integrada, en la que se articulan rasgos temáticos, espaciales y temporales, pudiéndose reconocer en ella tanto subsistemas, como metasistemas de pertenencia. Se la define como una entidad de carácter intermedio. Es un “sistema”, por tanto implica la existencia de un “metasistema” (Regional, Provincial Nacional y Global) que lo contiene; así como “subsistemas” que lo componen (Municipios – Provincias – Sector Privado). Tanto el sistema como los subsistemas son abiertos, ya que tienen relaciones activas con su entorno.

•2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR DESARROLLO?

Las políticas deben estar orientadas a lograr el desarrollo económico y social del territorio de referencia (Municipio, Micro región, Provincia, Región y País), por que es lo único que garantiza la sustentabilidad del sistema, entendiendo por desarrollo al logro simultáneo de los siguientes objetivos:

  • Crecimiento económico sustentable ambientalmente
  • Disminución significativa de la pobreza y de las asimetrías
  • Distribución más equitativa de la riqueza

•3. EL PLAN PARTICIPATIVO DE DESARROLLO

La planificación participativa del desarrollo se entiende como un proceso en el que se aúnan los principales actores políticos, económicos y sociales de la comunidad local y regional, para elaborar un diagnóstico compartido sobre las claves para su desarrollo sostenido y sostenible, construir una visión posible de su futuro común a mediano plazo (5 o 10 años) y definir los objetivos generales y específicos y los cursos estratégicos de actuación prioritaria tanto pública como privada. La gestión de tal proceso estaría dada por el conjunto de acciones destinadas a impulsar y coordinar los esfuerzos públicos y privados necesarios para desarrollar las estrategias seleccionadas y alcanzar los objetivos propuestos por la planificación, como herramienta estructurante del desarrollo territorial.

La elaboración de un PDM requiere la respuesta consensuada a las siguientes cuestiones:

  • ¿Porqué es necesario formular un PDM?
  • ¿Cuáles son sus objetivos generales y específicos?
  • ¿Qué consecuencias comportará su ejecución?
  • ¿Qué esfuerzo, en términos de tiempo y medios, están dispuestos y son capaces de asumir los distintos niveles de gobierno intervinientes y la comunidad?
  • ¿Cuáles son los instrumentos técnico-jurídicos sobre los que se apoyará el PDM?
  • ¿Cuáles son los que deben crearse para que se apruebe, entre en vigor y sea ejecutivo?

El Plan elaborado por la micro región no es una norma o un programa de gobierno, sino un contrato político entre las instituciones públicas y la sociedad civil, por lo tanto se requiere un proceso de consenso en la etapa de elaboración, aprobación, ejecución de las actuaciones previstas, seguimiento de los resultados directos e impactos previstos e imprevistos, y su eventual reformulación.

Sin embargo, asumir el PDM implica también que el mismo se traduzca en normas, inversiones, medidas administrativas, iniciativas políticas, etc.. Su estricta aplicación, la capacidad de ejercer un verdadero control de su cumplimiento, así como la eliminación de todo tipo de excepciones, resultan de fundamental importancia para el logro de los objetivos consensuados socialmente.

El plan participativo de desarrollo constituye la herramienta estructurante del desarrollo territorial.

Este proceso permitirá identificar, cuantificar, jerarquizar y priorizar las acciones, comprendiendo tanto reformas institucionales como de asistencia técnica (consultorías y capacitación); y en especial la asignación de los recursos públicos y las inversiones privadas, avanzando así en la concreción de un esquema compartido de desarrollo económico, social y espacial, donde las acciones de los diversos actores resulten concurrentes al logro de los objetivos consensuados, el lugar de ser divergentes, anulándose entre sí..

Su contenido estará dado por un conjunto de programas y proyectos que viabilicen y articulen las necesidades y oportunidades de inversión, respectivamente, contribuyendo al incremento de la productividad, a la reconversión de las actividades de la economía local que así lo requieran y a la generación de efectos positivos, tanto desde el punto de vista económico-social como desde la perspectiva espacial territorial.

•4. DEFINICIÓN DE UN MODELO ESPACIAL PARA EL TERRITORIO.

No parece posible formular recomendaciones de política espacial sin considerar las estrategias de desarrollo económico-social que se deriven del Plan Participativo de Desarrollo (PDM). De éste se desprenderán los lineamientos generales para el desarrollo de la economía local/regional, con una promoción selectiva de determinadas áreas de producción, innovación, capacitación y modernización. Como resultado de estas estrategias, que se traducirán en un conjunto de acciones, proyectos y programas, surgirán las especificaciones genéricas para el territorio, es decir, se irán diseñando los sistemas de reequilibrio(iv) territorial necesarios para el desarrollo económico-social programado.

El modelo espacial para el territorio no puede constituir una figura acabada en sí misma; sólo será válido en tanto pueda generar un conjunto de proyectos desde una visión integral y pueda pasar, manteniendo esa visión, de los criterios de ordenación a los de construcción. Su efectividad debe apoyarse también en la superación de la contradicción entre una visión excesivamente globalizadora y generalmente inoperante (“ideología urbanística”) y una visión puntual, autónoma y frecuentemente desintegradora (“ideología de la obra pública”). En última instancia el modelo resultará de la relación interinstitucional, para definir el conjunto de acciones necesarias de manera coordinada, con un marcado acento en lo regional que se oriente hacia la articulación de las redes locales e interregionales. Esto significa que los proyectos de infraestructura vinculados a la movilidad, al incremento de la accesibilidad y a la multiplicación de centralidades, deben desarrollarse también con un carácter integral y polivalente, es decir, deben tener la capacidad de servir más allá de su función específica o sectorial.

Estas intervenciones deben formar parte de un proceso de articulación y diversificación, donde la resolución de un determinado tipo de actuaciones, por ejemplo, una red de carreteras, forme parte de un sistema que se integre con otras actividades y, aún más, contribuya a generarlas. Como ejemplo de esto, la red de carreteras debería integrarse con un sistema de equipamientos o con áreas de producción, contribuyendo a generar nuevos empleos y servicios sociales. La infraestructura y el sistema de transporte, más allá de su carácter indispensable, no garantiza la movilidad si son tratados independientemente. La eficiencia y la competitividad del territorio implica no sólo la existencia de nudos de confluencia de diferentes flujos, sino también la articulación y recualificación de estos últimos en función del conjunto de intervenciones que se programen para mejorar la competitividad local/regional.

Cualquier modelo que se quiera diseñar en relación con estos sistemas, deberá minimizar los impactos negativos sobre el medio natural y construido; y aportar a un reequilibrio entre el medio físico y las actividades sociales. Las política de transporte y comunicaciones debe combinarse asimismo con la energética, a fin de obtener un mayor ahorro y la utilización de fuentes energéticas más limpias y eficientes, con una generalización de tipos de transporte público más económico y menos contaminante.

Los enfoques actuales en materia de transporte, por ejemplo, están incorporando el concepto de reducción de tráfico en un sentido amplio, evaluándose el sistema más adecuado en función de su molestia y peligrosidad. Este concepto global considera, entre otras medidas, la implementación de políticas de reducción de velocidades en áreas urbanas con el fin de disminuir la gravedad y el número de accidentes, minimizar los grados de ruido y de contaminación del aire, y mejorar el medio ambiente fundamentalmente en áreas residenciales o de servicio para usuarios no motorizados.

•5. TENDENCIAS ACTUALES EN LA GESTIÓN ESPACIAL DEL TERRITORIO

La importancia y utilidad de un Plan Participativo de Desarrollo micro regional (PDM) y, dentro de él, de los proyectos de ordenación del espacio, reside en sus posibilidades de ser llevado a cabo. Estas posibilidades no dependen exclusivamente de los recursos financieros disponibles, sino que en gran medida están en función de la agilidad, imaginación y voluntad política con que opere la administración, del grado de compromiso por parte de la comunidad y de las asociaciones privadas comprometidas con el mismo.

Más específicamente, la transformación del espacio territorial en función del desarrollo de los factores productivos promovidos desde el PDM, requiere de unas formas de intervención, tanto públicas como privadas, cuya formalización deberá presentar un carácter, operativo a corto plazo y programática a mediano plazo.

La garantía de la ejecución de la ordenación espacial implica, como vimos, un pacto político social a fin de negociar, entre otros aspectos, una utilización del suelo y una determinada forma de disponer lo construido y el resto de los espacios, según la identidad del territorio y sobre la base del concepto de utilidad social que tenga la comunidad. Surge así la importancia del Plan como momento de pacto, negociación y compromisos, donde el Consejo de Desarrollo Micro Regional (CoDeMi R) es clave, no solamente como regulador y árbitro de los distintos intereses de los actores involucrados (desde sus roles productivos y sociales de consumo colectivo), sino como ente que promueve, exige y controla la ejecución de lo pactado.

Es necesario tener en cuenta estos conceptos de pacto, negociación y compromisos en función de unos intereses que pueden ,en ocasiones, ser divergentes, aplicados sobre diferentes realidades territoriales. Se puede afirmar que no existen fórmulas tipificadas para arribar a soluciones de ordenación, diseño y gestión del espacio territorial,sin embargo se pueden enunciar las tendencias actuales con que se aborda esta problemática:

  • Propuestas consensuadas desde el nivel local (municipal y supramunicipal)
  • Reequilibrio de lo global a través del proyecto de las partes con una visión integral, integradora y participativa.
  • Cooperación entre el conjunto de ciudades de una región o micro región, para el desarrollo de ciertos proyectos que pueden resultar beneficiosos para la misma. Creación de centralidades complementarias (abandono de las tradicionales jerarquías: capital, grandes centros metropolitanos), considerando al territorio como una red de espacios interconectados con nudos fuertes, más “centrales”, con diferentes grados de especialización, cruzados por redes informacionales con características de horizontalidad y creciente accesibilidad.
  • Cooperación-competencia como binomio no antagónico sino como promotor del desarrollo para mejorar la competitividad.
  • Búsqueda de mayores grados de conectividad, entendida como el vínculo entre el sistema de ciudades de la región con los circuitos de comunicación y sistemas de información de los ámbitos supra-regional, nacional e internacional.
  • Idea de sutura, de recomposición de las partes (tratamiento de espacios residuales) en función de una convergencia más totalizadora.
  • La rehabilitación como inversión alternativa al crecimiento discontinuo de las periferias urbanas y suburbanas.
  • Búsqueda de una imagen renovada de las periferias tratando de superar su monofuncionalidad.
  • Regulación y control de los espacios para el crecimiento urbano y rural.
  • Protección de los espacios libres productivos y de interés natural y paisajístico.
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