El rol del Sector Público en promoción de la innovación

Por Déborah Giorgi

(Ministra de Asuntos Agrarios y de la Producción de la Pcia. de BSAS)

¿Es posible transformar el actual proceso de crecimiento económico -impulsado por un contexto internacional favorable- en un proceso sostenido de desarrollo con inclusión social?, más precisamente, cuál es el rol del Estado en este proceso?, qué elementos se deberían tomar en cuenta en el diseño de una política de desarrollo con inclusión social?

Estas son algunas de las preguntas a las que se enfrentan economías en desarrollo, como la Argentina, al momento de delinear una estrategia económica de mediano y largo plazo, basada en el aumento de productividad y valor agregado.

Asistimos a un proceso de globalización, signado por un aumento de la demanda de commodities, diferenciación de productos y cambio tecnológico creciente. En este contexto, tanto las empresas como los países están expuestos cada vez más a una mayor competencia tanto nacional como internacional.

La creciente competencia  demanda a los actores involucrados -empresas, países- una mayor capacidad innovadora a la hora de competir. De este modo, la innovación se ubica en un lugar destacado dentro de los temas de la agenda pública y privada.

La experiencia internacional indica que los países que se ubican en la cima del desarrollo tecnológico aplicado muestran ciertos aspectos característicos del proceso de innovación, las cuales nos sirven de enseñanza.

  • La producción del conocimiento no es lineal, esto quiere decir, que es un proceso que depende de múltiples factores, no todos los cuales resultan gestionables.
  • El proceso de producción de innovación requiere de una oferta capacitada, en el sentido de estar entrenada en la búsqueda de innovación, y también de una demanda que genere los pedidos de innovación – de manera formal o informal – y que esté dispuesta a financiar parte del proceso.
  • El conocimiento es específico y requiere acumulación de aprendizaje y competencias sectoriales, es decir, no se puede hacer innovación “en general”, sino asociada a sectores, productos y procesos específicos.
  • La generación de conocimiento es un proceso de prueba y error donde los resultados no están garantizados ex ante. Esto implica una componente de riesgo – la posibilidad de que los recursos que se invierten buscando un resultado innovador no puedan ser recuperados-. Esto vale tanto para el recurso humano (horas dedicadas) como para el financiero.
  • El rol que ha desempeñado el Estado en la promoción y gestión de la innovación, ha sido relevante en el diseño y gestión de políticas en los distintos estadios del proceso de innovación tecnológica

En particular, este último punto, socava la difundida hipótesis entre los economistas y la sociedad en general, que los mercados dejados a sus propias fuerzas aseguran la creación y acumulación de capacidades dinámicas de aprendizaje. Es por ello que las políticas de innovación se transforman en el eje central de una estrategia de  desarrollo económico con sustentabilidad.

La innovación como factor de competitividad presente en los mercados de bienes y servicios

La innovación está presente en todos los mercados de bienes y servicios, sean bienes primarios, manufacturas o bienes de alta tecnología. En cada mercado, la competencia entre oferentes estará basada en diferentes atributos de los bienes y servicios. De este modo, en algunos mercados se competirá por precios –commodities-, en otros por calidad -como es el caso de manufacturas-, en tanto que en bienes tecnológicos la competencia será por innovación y desarrollo tecnológico. En conclusión, la innovación es un factor relevante de la competitividad no sólo en aquellos bienes con alto contenido tecnológico sino también en mayor o menor medida en todos los bienes. Diversos ejemplos ilustran la presencia de la innovación, como es el caso de la siembra directa, que se da en bienes de baja intensidad de innovación, la criogenia -método utilizado para aumentar la conservación de alimentos- es un caso con mediana intensidad de innovación, y la robótica o la informática son ejemplos donde la intensidad de innovación está profundamente arraigada al proceso productivo.

La planificación estratégica del Estado en el diseño de una política de innovación

En una economía abierta, el conocimiento raramente es un bien público al que se puede acceder y usar una vez que es introducido en el sistema económico. Por el contrario, la creciente relevancia de redes de conocimiento y los cambios que ha experimentado la organización de la producción, llevan a que frecuentemente el conocimiento sea un “bien club”, es decir, un activo no rival en consumo aunque excluible en su uso.

El objetivo de la promoción estatal en innovación y acumulación  de conocimiento, deberá centrarse en aumentar la competitividad, entendida como la fuente permanente de desarrollo de cualquier economía. De hecho, innovación y cambio estructural son dos conceptos fuertemente vinculados.

El rol del Estado es decisivo para el impulso de la innovación. Su acción contempla al menos tres ejes principales, a saber:

1.    El Estado como “market maker“: es decir, facilita que las empresas (sobre todos las pequeñas y medias) y las instituciones académicas, de investigación, etc., se vinculen entre sí para resolver demandas de innovación

2.    Reducción de las barreras para genera innovación: el Estado debe contribuir a que las barreras de financiamiento, riesgo y vinculación con otros actores generadores de innovación se reduzcan

3.    Facilitar la transferencia de los resultados de la innovación: el Estado debe generar incentivos para que las empresas exitosas de innovación, mayormente grandes, transfieran su know how de cómo innovar a aquellas más pequeñas (cadenas de valor – technological ladder)

El papel del Estado cambia con el progreso de la economía. En primer lugar estimular la demanda temprana por los productos avanzados en innovación, en segundo lugar enfrentar a las industrias con al necesidad de iniciar tecnologías prioneras mediante proyectos cooperativos y por último, establecer premios o incentivos que recompensen la innovación y calidad.

El diseño de una política deberá tener en cuenta diversos elementos.

  • Las Políticas Productivas -entre las que deberían incluirse las de innovación- deberán contemplar diversos elementos básicos sin los cuales pierden efectividad.
  • Estar insertas en una estrategia económica de mediano plazo
  • Los agentes que pertenecen a países caracterizados por inestabilidad macroeconómica y cambios abruptos en su orientación política, se muestran reacios a tomar determinaciones de largo plazo condicionadas a una política en particular.
  • Estar garantizada la continuidad en el tiempo de las políticas
  • El efectivo diseño e implementación de las políticas requiere un considerable grado de desarrollo institucional, una adecuada gestión pública y una sustancial capacidad administrativa. Por ellos, la cuestión institucional es clave. Es fundamental el capacitar y fomentar la profesionalización y modernización de los organismos de Ciencia y Tecnología.
  • Que exista coordinación y consistencia con el resto de las políticas públicas
  • La creación de instancias institucionales del Estado y de la sociedad civil que reduzcan el riesgo de la captura rentística. Aquí el papel del Estado será decisivo, en particular, en la la provisión de ciertos bienes (sistemas educativos primarios y secundarios, infraestructura nacional básica, investigación en áreas de preocupación nacional, como por ejemplo la atención de la salud, acceso al crédito, entre otros) tiene una especial importancia para garantizar un adecuado funcionamiento de los mercados de factores e insumos y para fortalecer las capacidades tecnológicas de las firmas, en especial, las PyMEs.
  • Mercados financieros desarrollados, que permitan un adecuado análisis, diversificación y transferencia de riesgos y una oferta de productos financieros “a medida” a las necesidades de los innovadores, que permitan un acceso apropiado a tasas razonables. El capital de riesgo es una forma indirecta de fomentar el desarrollo de la Innovación. Las instituciones públicas pueden actuar como instrumentos para facilitar el flujo de recursos financieros privados mediante operaciones de ese tipo de capital hacia negocios riesgosos apoyando proyectos de tecnología avanzada se transformen realmente en actividades empresariales. El financiamiento a partir de capital del riesgo, aunque basadas en fondos privados, necesita políticas públicas que creen un entorno favorable, aumenten la liquidez de los mercados financieros, promuevan una adecuada regulación creen sistemas basados en incentivos y apoyen el compromiso de actores públicos y privados con la innovación y el avance tecnológico.

Todos estos factores contribuirán a promover la ventaja nacional, que se centra en cuatro cualidades fundamentales:

1.    Condiciones de la oferta: entre ellos mano de obra calificada o infraestructura necesaria para competir en una industria

2.    Condiciones de la demanda: contar con una demanda exigente en el mercado de origen genera incentivos a las empresas a ser más innovadoras

3.    Presencia de empresas proveedoras y de apoyo que sean competitivas internacionalmente redundará en beneficios para toda la industria

4.    Estrategias y competencia de empresas en el país. Cómo se crean las firmas, se gestionan y compiten entre sí en el territorio, será decisivo al momento de cuantificar las ventajas nacionales. La presencia de rivales locales fuertes es un estímulo poderoso y terminante para la creación y conservación de la ventaja competitiva

Resulta relevante destacar que los factores de producción más importantes que un país posee -recursos humanos, desarrollo científico- no se heredan sino que se crean a partir de un trabajo continuo y coordinado entre Estado, empresas y sistema educativo.

El cluster italiano de calzado es un ejemplo de ello. La interacción entre productores de calzado y fabricantes de cuero es altamente provechosa dada la presencia de otro factor relevante, que es la proximidad geográfica. La interacción es mutuamente ventajosa pero no ocurre automáticamente, es ayudada por la proximidad pero se produce solamente porque las empresas y proveedores trabajan en ella.

La rivalidad doméstica sumada a la concentración geográfica traccionan los cuatro elementos de la ventaja nacional. Ellos es así ya que la rivalidad doméstica promueve la formación de industrias relacionadas y de apoyo (ej.: technological ladder) a la vez que impulsa el avance de los otros determinantes de la ventaja nacional. Por su parte, la concentración geográfica eleva y resignifica la interacción de los cuatro elementos por separado.

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